中国大陆地区智障人士社会融合的现状与发展

    【摘要】

    本文简要地回顾了近20年我国大陆成年智障人士安置的发展与现状，介绍了与智障人士融合安置有关的法规政策。文章分别以生活安置和就业安置为线索，阐述了智障人士安置的基本模式，并就推进智障人士社会融合进行了思考和展望。

    【关键词】

    中国大陆成年智障人士社会融合

    一、 引言

    1987年，我国首次对残疾人进行了抽样调查，基本摸清了残疾人数、地区分布、年龄结构、致残原因和残疾人的康复、教育、就业、婚姻、家庭等状况。1988年，出台了《中国残疾人事业五年工作纲要(1988—1992年)》，自此，我国残疾人事业进入了一个崭新的发展时期。根据中国残疾人联合会统计，自1988—2005年，我国残疾人事业取得了长足的进步［1］［2］，在康复、就业、义务教育、农村贫困残疾人的扶持、特困残疾人基本生活保障等方面的统计数据逐年递增。中国残疾人联合会在对残疾人事业的回顾中指出，国家为发展残疾人事业、改善残疾人状况采取了一系列重大措施，我国残疾人事业取得了历史性的进展和举世瞩目的成就［3］。

    根据1987年抽样调查，我国约有1182万智力残疾人(以下称智障人士)，在数量上居各类残疾人中的第二位，其中18岁以上约有537万，占智力残疾人总数的45％。按照2006年最新抽样调查的数据，我国目前约有554万智力残疾人。我国智障人士的社会融合起步虽晚，但是以1990年《中华人民共和国残疾人保障法》作为起点，包括此后出台法规和一系列政策文件，我国的法律政策都非常强调“平等、参与、分享”的社会融合理念［4］。社会融合理念在我国智障人士融入社会进程中逐步得到体现和落实。本文立足我国整个残疾人事业发展的大背景，介绍智障人士融合性安置的有关政策法规，分析生活安置和就业安置的主要模式，思考和展望智障人士社会融合的发展前景。

    二、 法规政策

    (一) 法规

    我国专门的残疾人立法工作起步较晚，但是我国最初的相关立法就确立了残疾人“平等、参与、共享”社会生活，充分体现了残疾人的社会融合理念。1990年，全国人大通过的《中华人民共和国残疾人保障法》是我国第一部残疾人社会保障的专门法，也是我国第一部社会保障法［4］。《残疾人保障法》的立法宗旨是:（1)保护残疾人的权益。（2)发展残疾人事业，为残疾人服务，解决残疾人问题，改善残疾人状况，促进残疾人“平等、参与、共享”。残疾人事业涉及康复、教育、劳动就业、文化生活、福利、环境以及残疾人组织的建设、法律责任。（3)促进残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果。

    《残疾人保障法》的实施为包括智障人士在内的所有残疾人的社会融合奠定了法律基础。在劳动就业方面，规定了国家保障残疾人劳动的权利、残疾人劳动就业的方针、社会各方面的责任、给予残疾人的优惠与扶持等内容，特别是规定了各类组织均应按一定比例安排残疾人就业，在劳动就业的各个方面不得歧视残疾人。对于扶持农村残疾人参加生产劳动也作了明确规定。在文化生活方面，规定了国家和社会鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动以及相关的扶持措施等内容。在福利方面，规定了国家、社会采取扶助、救济和其他福利措施，保障和改善残疾人生活，并且给予特别照顾。

    1994年，国务院根据《残疾人保障法》和有关教育法律，制定了《残疾人教育条例》［5］，对于保障残疾人受教育的权利，发展残疾人教育事业起了极大的推动作用。该条例专门就职业教育和残疾成人教育作了规定，这为成年智障人士融入社会、平等参与社会生活在法规上创造了有利的条件。

    (二) 政策

    自1995年以来，国务院及各部委先后就残疾人事业颁发了若干政策性文件，涉及残疾人就业、社区残疾人工作、志愿者助残等。

    1995年，财政部发布《残疾人就业保障金管理暂行规定》［6］，对残疾人就业保障金(简称“保障金”)作了界定:“保障金”是指在实施分散按比例安排残疾人就业的地区，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金。规定“保障金”专项用于残疾人职业培训、奖励超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位、有偿扶持残疾人集体从业、个体经营、适当补助残疾人劳动服务机构经费开支等。劳动保障部等部门于1999年颁发的《关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》［7］提出三种主要的就业形式:按比例就业、集中就业、个体就业。此外，还有下岗残疾职工再就业、支持农村残疾人参加生产劳动。我国《宪法》、《残疾人保障法》、《劳动法》，都明确规定对残疾人劳动就业要给予特别的扶持、优惠和保护。强调了劳动是公民的基本权利，残疾人与健全人一样，享有法律赋予的平等就业和选择职业、取得劳动报酬或收入、获得劳动安全卫生保护、接受职业技能培训、享受社会保险等权利。

    1996年，司法部和中国残疾人联合会发布的《关于加强残疾人合法权益保障，做好残疾人法律服务工作的通知》［8］指出，要做好残疾人法律服务工作，以切实保障残疾人合法权益。

    2000年，由民政部等14部委制定的《关于加强社区残疾人工作的意见》［9］指出:以政府为主导，社区为依托，社区居民委员会为核心、社区残疾人组织为纽带、社区服务机构为基础的工作机制，社区残疾人工作纳入社区建设总体规划，融为一体。

    2000年，中国残疾人联合会发布的《关于开展志愿者助残的意见》［10］指出，志愿者助残的服务内容以日常生活服务为主，因人因地制宜，提供多方位的服务。特别提到，根据志愿者的特长和志愿者单位的资源优势，为残疾人提供医疗康复、技能培训、扶贫就业、法律帮助，以及为残疾人或子女提供学习辅导等方面的服务。服务形式根据残疾人的需求采取灵活多样、方便有效的服务形式。

    (三) 发展规划

    从1988年至今，国务院组织有关部门共制定了5个残疾人事业规划纲要。《中国残疾人事业五年工作纲要(1988—1992年)》［11］是我国制定的第一个有关残疾人事业发展的系统规划纲要，实际执行到1990年，1991年起执行“八五”规划。《纲要》规定:“举办城镇工疗站、农村生产福利院以及其他福利性生产安置单位，组织成年智力残疾人参加适当劳动和能力训练。”

    自1991年，国务院制定了4份中国残疾人事业的五年计划纲要，包括“八五”(1991—1995)、“九五”(1996—2000)、“十五”(2001—2005)、“十一五”计划纲要(2006—2010)。五年计划纲要规定了残疾人的康复、就业、残疾儿童少年义务教育、扶持农村贫困残疾人、特困残疾人基本生活保障。以“十一五”计划纲要［12］为例，该计划纲要非常详细，还有18个配套实施方案，涉及康复、教育、体育、就业和社会保障、组织建设、法制建设、无障碍设施建设、法律救助、宣传文化等。“十一五”计划纲要强调，“全面建设小康社会的奋斗目标，进一步缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，改善残疾人平等参与社会生活的物质条件和社会环境。”“十一五”计划纲要更加突出了残疾人融入社会生活的目标。其中，《智力残疾康复“十一五”实施方案》明确了成年智力残疾人士康复的任务目标:“承担社区康复工作任务的县(区)普遍开展成年智力残疾康复训练服务。”主要措施强调:建立健全社会化工作体系；开展有针对性的多样化康复服务，在有条件地区兴建集康复、教育、文娱、劳动等内容为一体的智力残疾人托养机构、庇护就业机构，为智力残疾人提供系统化、终身性康复服务；对成年智力残疾人开展生活自理、简单劳动技能、社会适应能力等训练，提供日间照料、娱乐活动、支持性就业等社区康复服务。在就业方面，要求“初步形成市场经济条件下促进残疾人就业的政策体系；登记求职残疾人按规定享受就业服务，残疾人就业服务机构服务能力显著提高，残疾人就业服务需求得到基本满足；登记失业、求职的残疾人按规定享受职业培训，提高培训后就业率；残疾人就业规模进一步扩大”。

    三、 生活安置

    我国大多数成年智障人士的生活安置以和家人同住为主，主要有两种形式:一种是与父母生活在一起，另一种是与配偶或子女生活在一起。此外，还有少数成年智障人士独立居住。自“十五”以来，我国为成年智障人士提供的生活安置服务的方式越来越多样化。目前，我国智障人士生活安置提供的服务有以下几种:

    (一) 社区残疾人工作

    在社区中成立残协，选聘全国残疾人专职委员，建立残疾人活动室，为生活在社区中的残疾人提供低保、就业、康复、法律、残疾人或残疾人子女就学服务、志愿者扶助、文体活动等社区服务。社区残疾人工作实际上是为居家生活的残疾人提供了支持性服务。

    (二) 残疾人综合服务设施

    残疾人综合服务设施是为残疾人在接受康复训练、职业培训、就业指导和开展文化、体育活动等方面提... -->>
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